O Tribunal de Contas concluiu que é fundamental conferir maior eficácia à programação orçamental plurianual para uma gestão sustentável das Finanças Públicas, num relatório de auditoria, hoje divulgado.
Esta é uma das conclusões do Tribunal de Contas neste relatório, que integra uma auditoria paralela com outros seis Tribunais de Contas e Instituições Congéneres da União Europeia para avaliar a forma como os Estados membros operacionalizaram a orçamentação plurianual.
A auditoria do Tribunal demonstrou que o Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) aprovado para o período 2016-2019 cumpriu apenas a missão formal de identificar valores de referência para a despesa da administração central no médio prazo. A sua implementação consistiu em revisões anuais aos valores iniciais fixados, em função das previsões em sede do Orçamento de Estado, o que, na prática, implicou a subordinação ao tradicional ciclo orçamental anual, contrariamente à finalidade de enquadrar a despesa a um horizonte plurianual. Não existe também uma ligação clara aos objetivos orçamentais e às prioridades de política pública.
A existência de uma programação orçamental plurianual é motivada pela necessidade de reduzir os riscos decorrentes de um processo orçamental meramente anual que não garante uma gestão sustentável das finanças públicas. As melhores práticas internacionais, difundidas pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pela União Europeia, recomendam, aliás já desde há mais de uma década, o reforço do planeamento orçamental de médio prazo e a fixação de objetivos orçamentais plurianuais globais, através da adoção de um quadro orçamental de médio prazo.
No caso português, o Quadro Plurianual de Programação Orçamental foi incluído no processo orçamental em 2011, no contexto das reformas estruturais previstas no Programa de Assistência Económica e Financeira (2011/2014), e foram aprovados três, apresentados pelos XIX, XXI e XXII Governos Constitucionais, para os períodos 2013 – 2016, 2016 – 2019 e 2020 – 2023.
Na auditoria agora apresentada, o Tribunal de Contas verificou que o QPPO abrange parte significativa da despesa das administrações públicas, mas inclui inconsistências face à Lei de Enquadramento Orçamental (LEO). Por um lado, apenas inclui a despesa efetiva do subsetor Estado, excluindo a despesa com ativos e passivos financeiros bem como a despesa do subsetor dos serviços e fundos autónomos. Por outro lado, o procedimento realizado também não garante que sejam abrangidas apenas essas despesas efetivas já que: i) inclui parte das transferências do Estado para os serviços e fundos autónomos que podem ser aplicadas em despesas não efetivas; e ii) exclui despesa do Estado com empréstimos e aumentos de capital que pode ser utilizada pelas entidades beneficiárias em despesa efetiva.
Na operacionalização do QPPO identificaram-se constrangimentos à sua eficácia enquanto instrumento orçamental plurianual, uma vez que não foram divulgadas as projeções das receitas gerais e próprias dos organismos, nem integrada a informação exigida pela Lei de Enquadramento Orçamental, nomeadamente a que respeita às políticas a médio prazo e o seu impacto na sustentabilidade das finanças públicas, prevista noutros documentos do processo orçamental.
Os procedimentos de elaboração e acompanhamento demonstraram-se frágeis, uma vez que não existe uma verdadeira formalização e fundamentação dos mesmos.
O Tribunal de Contas concluiu igualmente que os limites para a despesa inscritos no QPPO 2016-2019 foram cumpridos. Não obstante, os programas orçamentais “Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar” e “Saúde” têm ultrapassado sistematicamente os respetivos limites, exigindo uma abordagem que assegure uma previsão orçamental realista.
O impacto orçamental decorrente das medidas excecionais de resposta à crise provocada pela pandemia COVID-19, que levou à aprovação de um Orçamento suplementar em 2020, foi seguido da atualização dos limites da despesa constantes do QPPO 2020-2023, mas apenas para o ano de 2020, o que reforça as limitações assinaladas pelo Tribunal para o QPPO 2016-2019.
A atualização do QPPO efetuada para o período 2021-2024 passou a abranger toda a despesa, de acordo com a nova LEO (aprovada em 2015). Porém, a inexistência da ligação dos recursos financeiros às medidas de política continua a reduzir o quadro orçamental de médio prazo a um exercício formal que não assegura o equilíbrio entre a trajetória sustentável das finanças públicas e os riscos de um ajustamento orçamental que coloque em causa a recuperação pós pandemia.
Como tal, o Tribunal recomenda ao Ministro do Estado e das Finanças que promova: